【深度】粮食安全法呼之欲出编辑:张旭编辑:翟瑞敏“我今年小麦的收购价才1元左右，亏多了。”2023年6月28日，河南省南阳市下辖的邓州市石林镇河池村农民王桂英告诉他，由于麦收季节阴雨连绵，自家地里种的小麦不仅减产严重，售价也比去年低了不少。王桂英介绍，由于下雨，她家承包的100亩麦田90%以上发霉发芽。今年小麦亩产只有800-900斤，而往年能达到1200-1500斤。今年预计又是一个大丰收的年份，但是突如其来的阴雨天气打破了王桂英的希望。她不知道什么时候才能摆脱这种“靠天吃饭”的局面。河南省小麦收成遭遇近10年来最严重的“烂雨”，凸显了我国粮食生产领域增强抗风险能力的紧迫性。同时，全球粮食市场连年波动，也使得粮食安全问题越来越受到关注。在此背景下，我国正在加快食品安全立法，寻求从法律层面防范食品风险，加强能力建设。6月26日，食品安全法草案首次提交十四届全国人大常委会第三次会议审议。草案共11章69条，重点关注耕地保护、粮食生产、储存、流通、加工以及粮食应急和节约方面的突出问题，旨在全方位夯实粮食安全基础。立法推动已久。近年来，食品安全专项立法已成为中国立法领域的一个重要课题。继2018年、2019年连续两年，中央一号文件对推进粮食安全立法作出相关指示。2023年，中央一号文件再次聚焦粮食安全问题，明确将粮食安全立法提上日程。值得注意的是，中国已经进行了四年的食品安全立法。2018年8月，食品安全法被列入全国人大常委会“十三五”立法规划。2018年11月，条例草案起草领导小组召开第一次会议，审议通过了起草组织方案、立法思路和日程安排，正式启动立法工作。2020年9月，国家粮食和物资储备局发布《关于创新措施加强节粮降损工作的通知》，提出积极推进《粮食安全法》立法进程。2021年3月，“十四五”规划纲要也强调实施粮食安全战略，制定《粮食安全法》。2023年6月6日，国务院发布今年立法工作计划介绍，要求全国人大常委会从完善国家安全法律体系、维护国家安全和社会稳定等方面审议粮食安全法草案。“仅仅依靠过去的政策治理已经不能保证中国的粮食安全。”南京财经大学食品与材料学院副教授钱龙告诉记者，党的十八大以来，国际国内关于粮食安全的矛盾不断出现。“粮食安全从政策治理走向法治治理迫在眉睫。”钱龙主要从事粮食安全理论和政策研究。他解释说，“并不是以前的食品安全工作没有法治化，而是中国在这方面的立法比较分散，目前保障食品安全的制度建设还缺乏应有的系统性。”发现与粮食安全相关的个别法律条文散见于国家安全法、农业法、土地管理法、农村土地承包法、种子法、反粮食浪费法、食品安全法、乡村振兴促进法等。专门涉及粮食安全的法律法规主要有《中央储备粮管理条例》、《粮食流通管理条例》、《政府储备粮储存管理办法》、《政府储备粮质量安全管理办法》等。此外，中国第一部食品安全地方性法规诞生于广东。2009年颁布的《广东省粮食安全条例》明确了“政府主导、部门协作、社会参与”的粮食安全机制。此后，贵州、浙江、四川等省也出台了食品安全条例。然而，“这些规范性文件的效力水平相对较低，”钱龙说。虽然针对的是粮田，但毕竟不是特别法。河南工业大学粮食政策与法律研究所所长穆中杰介绍，从我国现有的粮食生产法律法规中可以看出，目前的法律法规主要集中在耕地、水利、种子、污染防治等方面的专项立法，除农业法“粮食安全”一章涉及的6项规定外，综合性立法极为少见。钱龙进一步总结说，现行的食品安全法律法规具有碎片化、抽象化、法律效力层级低的特点。所谓抽象，他认为其他法律对食品安全的规定仅仅停留在“设计”的层面，还没有实现“落地”。“要改变目前的不利局面，加强专门的食品安全立法是非常迫切的。此次提交审议的草案，对于打破上述三大瓶颈，应对粮食安全的紧迫性具有重要意义。”钱龙说。应该重点关注哪些风险？穆中杰表示，食品安全风险包括一般风险和特殊风险(突发事件)。在制度设计时，包括耕地保护在内的粮食综合生产能力、粮食储备能力和粮食流通能力要应对一般风险，而粮食应急保障能力要应对特殊风险。这是在“靠天吃饭”的局面没有得到根本改变的情况下，保障粮食安全的制度设计。这次审议的粮食安全法草案，有“耕地保护”一章。为实施“藏粮于地”战略，草案规定，划定耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城市发展边界，严格保护耕地；建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体的积极性。穆中杰介绍，草案的内容表明，中国的粮食安全战略立法已经从“仓贮粮”向“地贮粮”转变。他解释说，长期以来，中国在粮食储存中更多地关注粮食产量的增减和粮食数量的变化，而对粮食生产能力的问题关注不够，从而形成了一个“怪圈”:当粮食供应充裕或略有宽松时，政府就会放松粮食生产，等到供应紧张时，再关注粮食生产。一段时间后，粮食供应形势有所好转，卖粮难、储粮难等问题又出现了。这时，实施“仓储粮”战略的必要性就凸显出来了。然而，储量有多大是一个难以衡量的问题。“虽然国际上有储备率17%-18%的说法，但对于人多地少的中国来说只有参考价值，并不能保证中国人民实现温饱。”穆中杰说，实施有法律支撑的“地上储粮”和“科技储粮”战略，可以保证粮食生产的可持续流通，保持稳定的产能。但是，“耕地质量低是一个现实问题。”钱龙说，我国耕地后备资源主要集中在西北、西南等生态脆弱地区，开发难度大，生态风险大，同时耕地质量也令人担忧。类似东北黑土地的优良耕地仅占全国耕地总面积的30%。"粮食生产依赖于耕地和水资源."钱龙说，农业灌溉一直是用水大户，占全国用水量的60%以上。“虽然中国水资源总量居世界前列，但中国人均水资源不足，是世界上13个最缺水的国家之一。缺水会对农业生产产生一定的限制，我国水污染形势更为严重，对后续粮食生产和生产构成挑战。”钱龙说。除了国内资源环境对粮食安全的影响，钱龙认为，中国种业实力弱、非粮化趋势严重、产后粮食浪费严重也是中国粮食安全的突出风险。“种源安全风险主要包括种源保护不到位，优质资源流失严重。许多优质物种被出口到国外，被其他国家改造，并抢先注册申请知识产权，严重侵害了我国的合法权益。”钱龙说。他还指出，国内种业研发面临被国外高端技术垄断等问题。“在养殖高端技术方面，我们和发达国家差距很大，很容易被别人控制。”“如何做好粮食安全，其实并不复杂。关键是‘生产、节约、循环、不浪费’。但穆中杰认为，目前中国粮食安全最大的问题是粮源问题。《粮食安全法》中只有三种方式可供选择:粮食生产、国际合作(即买卖或国际贸易)和粮食保存。针对节粮减损，草案还提出了全链条规范。草案提到，有关部门应当按照职责做好粮食生产、储存、流通、加工、消费等环节的粮食节约工作；禁止故意毁坏粮食作物的青苗；粮食生产者应当加强对粮食作物生长期的保护和生产作业的管理；鼓励粮食经营者采用先进高效的粮食储存、运输和加工设施设备，减少粮食损失；食品生产经营者引导消费者合理消费，公民和家庭树立文明、健康、理性、绿色的消费理念；加强粮食节本降损技术支撑，推广应用粮食适度加工技术和粮食节本降损新技术、新工艺、新设备。”节约食物是我们获取食物来源的一种消极方式，但却是更有效的即时获取食物来源的方式。从粮食生产到接收、运输、加工、消费，都重视节约粮食的法制建设，与粮食生产同等重要。”慕忠杰说道。钱龙还说，减少粮食损失和浪费就是创造无形的良田，“这是增产的另一种意义。“该院团队对全国粮食行业不同环节的损失调查评估研究表明，我国粮食交割后综合损失率约为15.28%。据《农民日报》报道，2018年，中国科学院地理科学与资源研究所和世界自然基金会联合发布《中国城市餐饮食物浪费报告》，估计中国餐饮业每年浪费1700万至1800万吨，相当于3000万至5000万人一年的食物。此外，钱龙的研究团队对我国高校的食物浪费情况进行了调查，发现大学生一年大约浪费1000万人的口粮。覆盖食品生产全链条的食品安全法，既是国家安全法体系的组成部分，也是最基本的民生保障法；既要保证国家整体的粮食安全，又要保证每个居民天天有饭吃，晚上有胖子。为此，《食品安全法》在制度设计时应重点关注两个层面的风险。一方面是国家战略安全风险，另一方面是老百姓‘一日三餐’的风险。”慕忠杰说道。根据农业农村部公布的数据，全国粮食总产量连续8年保持在1.3万亿斤以上，人均粮食占有量500公斤，高于国际公认的粮食安全线，粮食基本自给，口粮绝对安全。穆中杰建议，以“增强应对粮食生产风险能力”为核心，用专章明确粮食生产安全立法。他说，粮食生产安全立法的核心任务是强化粮食生产的风险能力，建立相关制度，稳定和提高粮食的综合生产能力。关键是要分清粮食生产安全立法与其他粮食相关生产的法律界限，至于粮食实际年产量，则不是粮食生产安全立法的任务。此外，穆中杰建议，由于资源有限，必须支持农业“走出去”，鼓励和支持粮食安全相关的国际交流与合作，完善粮食安全领域全产业链对外合作支持政策。在粮食储备方面，穆中杰表示，粮食储备分为政府储备和非政府储备两种形式。就政府储备而言，由于粮食对周边环境的特殊要求以及现有法律的不完善，建议承储单位的经营场所应符合环保要求。就非政府储备而言，粮食企业、个体工商户和大型超市，以及农业生产经营主体和大型企事业单位食堂，都要保持必要的储粮义务，而对于居民和农民，要鼓励他们合法储粮，并给予经济补偿，引导他们这样做。”在粮食流通方面，也要明确建立粮食市场体系，实行粮仓登记制度；其次，粮食流通的日常管理分不同情况。正常情况下，要做好粮食经营者、粮食质量、粮食数量和粮食流通设施。在异常情况下(如新冠肺炎疫情)，国务院可以决定实施控制措施；第三，无论什么状态，都要保证军粮优先供应，保证粮食消费安全，重视社会节粮氛围的形成。”慕忠杰说道。此前，河南麦收遭遇“烂雨”，导致小麦霉变发芽。这期间还发生了收割机在高速上被堵的事件，说明特殊时期农业生产应急机制还存在不足。草案还规定建立粮食应急管理体系，制定粮食应急预案。穆中杰说，粮食生产与粮食育种、耕地、水资源、农业重大病虫害、气象灾害等因素密切相关。我们不应该等到这些因素导致粮食综合生产能力受到重大影响时才发出预警信号。而是要未雨绸缪，提前发布预警信息，避免对粮食综合生产能力造成影响。钱龙建议，在立法和后续法律修改过程中，加大地方调研力度，鼓励地方政府因地制宜探索地方性法规。”粮食主产区和非粮食主产区也要承担起粮食安全的责任。”他指出，中国的粮食生产主要依靠13个粮食主产区，而粮食主销区和粮食平衡区的粮食生产比重在逐渐降低。实现国家粮食安全，在粮食主产区形成更加完善的利益补偿机制最为关键。此外，“在注重方向性原则的同时，也要注重可操作性，增强法律条文的可执行性。通过一些典型案例，发挥法律的实际效果，使法律真正形成中国食品安全全产业链的全环节，食品行业的全主体覆盖。”钱龙说道。